[导读]哪些环节在影响水品质？饮用水国标经历了那些妥协与斗争？水业市场化改革可学“深圳模式”

1908年，清朝末期，在慈禧太后的大力支持下，中国自来水事业发端。

拧开龙头，清水如注，咕咚咚下肚，自来水被视为方便、洁净的伟大发明。

百年后，4000余家自来水厂，每天供应6000万吨自来水，覆盖全国4亿多县级以上城市居民，水质安全，重若泰山，关系国计民生。

然而如今，自来水却面临前所未有的质疑和猜测：一边是各地政府“各项指标均符合饮用水标准”的声明，一边是专家20年不喝自来水的现身说法。

老百姓想知道：中国的自来水真的安全吗？要用多久，我们才能喝上真正符合饮用标准的水？

《中国经济周刊(微博)》记者采访各方专家后了解到，从水源地到水龙头，我国自来水流经的各个环节都存在不可忽视的问题。

1月6日，国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确国务院将对各省、自治区、直辖市落实最严格水资源管理制度情况进行考核。

水资源的节约、管理和保护，以及相关制度的建设，将作为十八大后生态文明建设的重要内容。

卫生部、住建部二龙治水的管理现状之下，专家所呼吁的水业市场化改革能否实现？水改的“深圳模式”是否可以在全国推广？

哪些环节影响自来水品质

赵飞虹，58岁，北京保护健康协会健康饮用水专业委员会会长、北京爱迪曼生物技术研究所所长。

她的丈夫，李复兴，73岁，曾在国家发改委公众营养与发展中心饮用水产业委员会任职。

今年1月初，二人平静的生活被打乱了。在接受媒体采访时，这个“北京市最会喝水的家庭”透露：他们20年不喝自来水、只喝矿泉水。

在公众的激烈反应下，北京自来水集团出面表态，北京自来水符合国家106项水质标准，请市民放心饮用，并称北京水质全国最好。

赵飞虹随后公开表示，不喝自来水不是因为自来水不安全，而是觉得喝矿泉水更健康。

北京如此。全国各地的水质安全情况如何呢？

水源：合格率70%还是50%？

每一滴水，都有自己的来龙去脉。

几乎所有专家都一致表示，水源污染，是自来水水质安全最大的问题。如果源头污染，就会导致后续环节负重难行。

76.5%和70%，城市饮用水水源合格率方面最常出现的两个数字，前者出自环保部《2010年全国水环境质量状况》，后者曾被卫生部、水利部、住建部等公开提及和使用。

但从事水处理研究30余年，并曾在中国疾病预防控制中心任职10余年的资深水质安全专家白康（化名）对《中国经济周刊》表示：“饮用水水源合格率不足50%。”

哪个数字更符合实际？

2002年6月1日，国家环境保护总局颁布的《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）正式实施。根据标准，地表水按功能高低依次划分为五类：一、二类为饮用水，四类为工业用水和娱乐用水，五类为农业用水和景观用水。争议就出在三类水上。

标准论述：“三类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区。”

“三类水不能饮用。”白康认为，三类水含有较高的有机化合物，在检测项目上，此项指标被量化为化学需氧量，也称耗氧量（COD）。“三类水的COD含量在4~6毫克/升，但我们的常规处理工艺只能处理数值在4毫克/升以内的水。”

有机化合物总量超标所引起的反应是复杂多样的。白康介绍说：“美国环保总署曾发布报告指出，有机化合物有可能致癌、促癌、导致突变，也会降低人体免疫力和生育能力。”

住建部城市供水水质监测中心专家刘睿（化名）在接受《中国经济周刊》采访时表示，剔除三类水源，“中国城市水源的真正合格比例会大大降低。”

“水源污染太厉害，仅靠一、二类水，量不够，也不现实。”刘睿坦承，在京津沪广等多地水困的巨大压力下，顾不上“吹毛求疵”了。

刘睿认为，标准不断放宽，水源不断恶化形势严峻。“城市里的工业排污，农村里的农药污染都在进入水源，雨水浸透后，污染不断扩大，很难逆转和修复。”

安全水源已成为稀缺资源。在白康看来，地大物博的中国“清水”越来越稀缺。“北方水量不足，地下水被过度开采后普遍出现硝酸盐超标现象，容易诱发血斑病。南方水系发达，但一些湖泊河流被圈为水产养殖场，饲料中含有的大量蛋白质长期积累，导致氮磷超标很常见。”

偶尔在深山老林，可见清澈见底的山泉水，白康都忍不住“连喝带拿”，“干净的水源成了奢侈品。”

推广深度处理工艺，钱从哪来？

直饮水，一个遥不可及的幻想。

“中国内地还没有一个城市能实现直饮水，都需要烧成开水以后才能饮用。”刘睿笑称，“总宣传喝生水不卫生，这是最大的谎言，在欧美国家，很多城市都可以直饮自来水。”

然而，即使烧成开水，能杀死的也仅是微生物污染，有机污染物和重金属离子仍然存在，甚至因为高温加热而进一步产生化学变化，加强沉积和突变。

如何处理？专家们给出的一致答案是——深度处理工艺。

2009年，住建部对全国4457个水厂进行了大排查，但具体调查数据至今仍未公布。据参加此次调查的专家刘睿透露，全国水厂中有75%采用常规处理工艺，23%采用简易处理或未经处理，采用可以有效去除多种污染物的深度处理工艺的水厂仅为2%左右。

“由于水源污染，全国至少80%以上的水厂都迫切需要采用深度处理工艺提高自来水质量，但实际采用的只有2%。”刘睿介绍说，北京、上海、广州、深圳、杭州、武汉的部分水厂上马了深度处理工艺，但仍因管道老旧等原因无法实现直饮水。

广为应用的常规处理工艺已诞生百年，被称为经典“四部曲”——絮凝（加聚合氯化铝）、沉淀、过滤（通过石英砂、卵石等）、消毒（加氯气等）。

随着水源地污染的逐步恶化，“四部曲”也在不断加量加价，经常出入各大水厂的白康，用“大型化工厂”来形容她的所见所感，数以吨计的化学药剂被倾倒到蓄水池中，经过一系列处理后，水被输送到千家万户。

“烧水后经常可以看到壶底有大量的白色沉淀，有絮凝物，这就是俗称的消毒剂越用越多的缘故。”白康说，即使如此，水也并没有真正“消毒”。

想要彻底“消毒”，有两种“升级”办法需要同时采用。

第一是生物氧化，添加臭氧和活性炭，通过二者的吸附作用，减少水中的有机污染物和重金属离子。“香港就采用了这种过滤方法。”赵飞虹在接受《中国经济周刊》采访时介绍说，与广东同样引流珠江水的香港自来水厂采取了生物氧化技术，所用消毒剂很少，水质也更好。

第二是超滤膜处理，通过微孔过滤膜的筛离作用，将含有杂质的水进行过滤，这是目前国际公认的最安全有效的水处理方法。“北京郭公庄自来水厂，也就是第十自来水厂，就采用了这个工艺。”北京供水协会水质工作部部长、原国家城市供水水质监测网北京监测站站长樊康平在接受《中国经济周刊》采访时介绍说。

可是，真正“升级”的水厂凤毛麟角，即使在“全国水质最好的北京”，同时采用两种“升级”办法的也仅有北京第三、第九和第十自来水厂。刘睿表示，资金不足，是技术革新的根本性难题。

清华大学环境学院教授王占生曾算过经济账：技术革新后，每立方水成本上升0.3元左右，加上管道硬件投资，每立方水成本共计上涨0.5元左右，如果按照县级以上4000余家水厂日供6000万立方水计算，每年成本增加200亿元左右。

钱从哪里来？“靠财政拨款压力太大，提高水价又容易引发老百姓不满。”在进行全国水厂普查时，刘睿发现，很多县级水厂经营困难，连消毒剂都不舍得用，堆放在蓄水池边，应付上级检查，更何况“出血革新技术”。

为提高水质，部分单位和居民区在管网末梢增设了局部处理系统。“加净水设备，或者自己搞紫外线消毒，但效果良莠不齐。”赵飞虹发现，很多房地产商以此为由提高房价或物业管理费，但实际效果难以验证。

第三方检测将提高可信度

“各项指标均符合饮用水标准”的承诺常出现在各地地方政府的口中，但它并不能平息公众的怀疑和担忧。

今年1月15日起，北京市自来水集团将首次通过门户网站向社会公布供水水质信息，每季度一次。显然，在猜测和质疑声中，北京市自来水集团希望通过信息公开赢取信任和支持。

但专家们并不买账。“意义不大。”刘睿认为，这是一次进步，但不解决“自监自测”的问题，可信度仍是软肋。

目前，我国水质安全施行“三级监测”制度：第一级，在生产一线，由工人每半小时进行一次检测，项目主要包括消毒剂、浑浊度等感官指标；第二级，由水厂化验室每日进行一次检测，项目主要包括微生物、有机化合物等9项指标；第三级，由自来水集团水质监测中心进行检测，主要项目包括自2012年7月1日起实施的《生活饮用水卫生标准》(GB 5749-2006)中规定的106项监测内容。

“三级监测”制度看似严丝合缝，但“所有监测程序都是在水厂内部完成的，所谓的监测中心，包括住建部水质中心的国家监测站和地方监测站，实际都是地方水厂的内部水质监测部门。”白康称之为“两块牌子，一班人马”。

除了“三级监测”制度，供水企业的主管单位住建部每年还会进行一次省级交错检查。樊康平介绍说：“为了以示公正，县级以上全部城市进行交叉监测，比如A省监测B省，B省监测C省，A、B省不能互派。”

但作为主管单位，住建部同样是利益相关方。

2009年，全国水厂普查数据并未公开。2012年5月，住建部城市供水水质监测中心总工程师宋兰合曾透露，2009年全国普查涉及的4000余家水厂中有1000余家出厂水质不合格，引发了公众普遍关注。

随后，该机构主任邵益生称，2009年水质普查合格率为58.2%，但2011年住建部又对占全国城市公共供水能力80%的自来水厂出厂水进行了抽样检测，水质达标率为83%。

最后的关卡是卫生部下属的中国疾病预防控制中心。“省、市、县都有各级疾控中心，每年做一到两次的水质全分析。”曾多次参与此项工作的白康介绍说，作为“局外人”的疾控中心成为最客观公正的检测方。

但据白康介绍，监测结果并非公开，而是交由各地政府部门，“政府说能公布再公布。”

此外，疾控中心也并非真正身处“局外”。据白康了解，除中国疾控中心外，各省、市、县级疾控中心的财政拨款并非由卫生部下拨，而是由各级地方政府拨款。“地方政府既管着水厂，又管着疾控中心，它会不会有顾虑？尤其是监测结果不乐观的时候”？白康说，从未见过有监测报告说某地水质不好。

如果按照这种逻辑，那么无形中，某些地方政府就可能会成为利益中转站，把水厂和疾控中心拉到了一条船上。

多年来，业内专家都在积极呼吁“第三方检测”。“不是监察测量，而是检查测量。”在水质检测实验室工作的赵飞虹解释说，“由中立的实验室承担检测任务，政府、水厂、公众都可以拿样本到这里检测，实验室只是技术部门，不代表任何一方的利益。”

但现实是，“我们实验室可以检测，但结果很容易被官方推翻，因为我们不是国家授权的权威机构。”赵飞虹对此很无奈。

获得国家授权并不难，樊康平介绍说，“通过国家技术监督局的资质认证就可以。”但不可忽视的现实是，“全国获得授权的实验室不足百家，都在水务集团。”刘睿称。

管网老化影响水质

供水管网如同四通八达的城市血脉，将自来水源源不断地输送到千家万户。

宋兰合曾公开表示，住建部（编者注：应为建设部。1988年，建设部设立；2008年，“建设部”改为“住房和城乡建设部”，简称“住建部”）在2002年、2003年曾调查数百城市的供水管网，发现不符国标的灰口铸铁管占50.80%，普通水泥管占13%，镀锌管等占6%，低质管网共计占比约70%。

管网老化首先会导致泄漏。白康说：“北京市的漏水率都在20%左右，别的地方应该更多。”更严重的是，管网老化导致二次污染事件频发。

以北京为例，在水资源极度紧张的现实压力下，北京不得不从多地调配水源。根据北京市自来水集团公布的信息，目前北京自来水水源多达22处。“北京的水是多方勾兑出来的，硬度很高，当然，这个情况在全国都很普遍。”白康介绍说，勾兑后，经由全市联网的供水管道，自来水进入小区。

白康回忆说，“各地的水都好着呢，但勾兑在一起易发生反应，管网更易被腐蚀了。”

据樊康平介绍，供水管网在长期使用中会形成很厚的沉积管壁，即通常所说的水垢。“主要成分是混凝剂、铁、钙、镁等，在水的腐蚀指数发生变化时，管壁就被破坏了，污染了水。”

除了水垢，管网老化会导致管体变质和脱落，降低水质。“自来水经管网流到水龙头，水质合格率至少会下降10%。”白康介绍说，近十年来，全国进行了大范围的管网改造，合格管网的比例有所上升，现在，全国低质管网和超年限服役管网仍有不少。

管网改造是一项耗资巨大的系统工程。“要开膛破肚，很多在商务区底下、住宅区底下、公路底下，更换成本巨大。”樊康平介绍说，2011年，北京市投资7亿元，在两年内改造750余公里供水管线。“其他地方有没有这个财力和能力？”

2002年，北京就开始为南水北调所带来的新水源做准备。“在湖北丹江口做试验，投入300多万建设基地，就怕管网出问题。”樊康平透露说，为尽可能模拟现实情况，干脆切了一段北京供水管网，运送到湖北丹江口，以确保无虞。

二次供水该谁管？

二次供水被称为自来水全产业链的“最后一公里”，但往往最后的环节，最容易被忽视。

由于市政供水管网压力不够，城镇六层以上的建筑都需要借助二次加压实现供水，具体方式是在管网末端建设蓄水池或水箱，通过水泵等设备加压，使自来水“水往高处流”。

虽然二次供水已经在全国广泛应用，但在相应的法律法规和管理责任上，却一直处于空白地带。“目前，还没有一个完整的针对二次供水的技术要求和建设标准。”刘睿介绍说，仅在《建筑给水排水设计规范》（GB 50015-2009）中可见部分要求。“也很笼统。”

无法可依，导致二次供水的蓄水池、水箱和相关设备都以地产开发商所建为主，标准和式样五花八门。

“北京、上海等城市要求实行卫生许可。”刘睿介绍说，二次供水设施使用的过滤、软化、净化、消毒设备、防腐涂料，必须有省级或以上卫生部门颁发的“产品卫生安全性评价报告”，但实际上，并没有部门监察和管理。“一个城市有多少二次供水点都是糊涂账。”

谁该管这件事？几位专家的意见都不统一。刘睿认为，应由住建部管理，因为“自来水厂归住建部，二次供水是自来水厂的延伸。”赵飞虹认为，应由卫生部管理，因为“卫生许可证由卫生部颁发，代表权限审核”。白康认为，应由城市建设部门管理，因为“二次供水属于城市公共设施建设，以片区为单位。”

最终，城市二次供水成为监管空白，无人负责。

在主体不明晰的情况下，二次供水设施按照权属分类，单位的二次供水管理由拥有单位自己负责，居民住宅小区的二次供水设施由开发商负责建设，交由物业公司管理，具体的管理效果和责任无法得到保障。

按照这种管理机制，“几乎能出的问题都可能会出。”白康介绍说，假如二次供水设备出现违规产品，本身就含有有害物质。蓄水池和水箱也漏洞百出，有的设计过大，导致水停留时间过长，影响水质；有的无密封防污染措施。“最常见的是无人管理，无人清洗消毒，水箱内都是淤泥杂质。”

饮用水国标的妥协与斗争

《中国经济周刊》记者

李妍|北京报道

2006年底，国家标准委和卫生部联合发布了《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)（下称“新国标”），自2007年7月1日起全面实施，并以5年过渡期为限，要求全部饮水生产企业必须在2012年7月1日前达标，违者将受到行政执法部门的制止和处罚。

如今，大限已过，卫生部却给出了另一个时限：到2015年，各省（自治区、直辖市）和省会城市对106项指标的检测能力才能实现全覆盖。

更严格，还是更宽松

新国标包括106项指标，被称为“世界上最严格的饮用水标准”。

“大家都以为新国标更严格了，实际上是放宽了。”北京保护健康协会健康饮用水专业委员会会长、北京爱迪曼生物技术研究所所长赵飞虹介绍说，新国标是在老国标——1985年由卫生部批准并发布的《生活饮用水卫生标准》(GB5749-85)基础上修订而成的。

老国标中共有指标35项，新国标增至106项。“但其中只有42项是具有强制性的硬性指标。”资深水质安全专家白康指出，新国标主要包括含38项指标的表1，含4项指标的表2和含64项指标的表3。“表1和表2是常规指标，是必检的项目，表3是"根据实际情况确定"。”

“实际情况”是指什么呢？赵飞虹介绍说：“前42项采用普通的化学滴定法就能做，但表3里的64项指标要用大型仪器才能做，绝大多数机构没有这个仪器。”

时至2012年7月1日，原定的“交卷时间”，“全国最乐观的也就20家省级单位可以做这106项，卫生系统都检测不全。”白康直言。

住建部城市供水水质监测中心专家刘睿质疑：表3的64项“不是强制性硬性指标，自来水厂会自动送检吗？”

比较“强制性项目”，白康发现，新国标增加了微生物菌群监测指标、臭氧指标和二氧化氯指标等。“但关键的耗氧量和硝酸盐指标被放宽了。”

在老国标中，耗氧量要求小于3毫克每升，在新国标中添加了注解——“特殊情况≤5毫克每升”。

“在东南沿海地区，工业发达，水产养殖业发达，有机污染物含量很高，耗氧量很容易超标。”赵飞虹指出，以上海为例，小于3毫克每升“它做不到”，“现在的新标准它能做到了，因为放宽了。”

在老国标中，硝酸盐含量要求小于10毫克每升，在新国标中同样添加了注解——“特殊情况≤20毫克每升”。

“比老国标放宽了一倍。”白康指出，在地下水被过度开采的大中型城市，如京沪广，“硝酸盐超标很常见”，如果不放宽指标，“很多城市都无法达标”。

二龙治水的标准之争

标准之争，由来已久。

1985年，卫生部发布老国标，并以此为依据发放卫生许可证，设立自来水厂的入行门槛。1992年，建设部制定城镇自来水厂水质指标，成为自来水厂直管单位。2001年，卫生部发布《生活饮用水水质卫生规范》，主要适用于城市生活饮用集中式供水，力图监督饮水安全。2005年，建设部发布《城市供水水质标准》，并以直管单位身份要求全国城镇自来水厂都达标。2006年，卫生部公布新国标，要求全部水厂必须达标，106项，史上最严。

“两个部门简直比着定规矩，争执不断，相互都有意见。”白康透露说，“卫生部希望行使监督权力，对自来水厂形成威慑力，住建部对此不以为然，认为具体的操作运行仍由自己直管负责，不喜欢卫生部指手画脚。”

白康直言，卫生部制定了标准，但真正能把标准执行下去的还要靠住建部。“如果住建部不施压，各地自来水厂就会观望。”

2007年，新国标开始实施。“雷声大雨点小，各地水厂都没什么动静。”刘睿在走访时听到自来水厂负责人抱怨，卫生部既不管钱、不拨款，又不管权，不直管水厂，制定了标准也是纸上谈兵。“所以5年过去了，标准仍不能落实，卫生部只能延期。”

具有强制力的42项指标，“省会城市差不多能达到，财政拨款比较充裕，技术和管理上都可行。”白康认为，“全国饮水生产企业都达标不可能。”

卫生部不得不放宽要求，延时3年，并将达标范围缩小到省会城市。白康说：“即使如此，也只能实现42项，很难实现106项全覆盖。3年，水源污染仍在继续，深度处理工艺不可能在所有省会城市都上马。”

水业市场化改革可学“深圳模式”

《中国经济周刊》记者

李妍

水源地达标被视为根治自来水之疾的根本。可是，净化水源之路至少还要若干年，方可见成效。

自来水处理所流经的各个环节——水厂、管网、二次供水，涉及部门和地区众多，想要彻底理顺，需要重建庞大体系的全新架构。

着眼当下，如何能更快地解决问题？水业市场化改革被寄予重望。

“关键还是要理顺水厂和政府的关系。”专家们一致认为，二者应各归各位，政府监督，水厂管理，把自来水厂改造为国有控股下的股份制公司。

新中国成立后，自来水厂清一色“国有独资”。“饮用水是关系国计民生的重要资源，为确保安全，由政府部门直接管理。”北京供水协会水质工作部部长、原国家城市供水水质监测网北京监测站站长樊康平介绍说。

矛盾也由此而来。“水厂全部投资都来自财政拨款，政府压力很大，但提高水价，又容易引起社会反弹，一旦水质安全有问题，政府又很被动。”住建部城市供水水质监测中心专家刘睿认为，政府“大包大揽”的方式反而“添了堵，坏了事”。

上世纪90年代中期，部分水厂列入改革试点，出售给外资企业，问题接踵而来。“水厂说要更换管网，属于市政工程，问政府要钱，政府不管，水厂就要提价，提价老百姓不愿意，政府一样被动。”樊康平说。

之后，水业市场化进程戛然而止，出售给外资企业的水厂又被高价收购回来，回归国有。“过犹不及。”刘睿认为，必须发挥水厂作为企业的经营管理能动性，同时又要为政府的监督留下席位。

深圳水务集团是专家们一致推选的成功样本。

2002年，深圳市政府决定在基础设施领域进行产权主体多元化改革，深圳水务集团成为排头兵，最终形成国有控股55%、首创威水投资有限公司持股40%、法国威立雅水务投资持股5%的格局。

在管理架构上，董事长和总经理由中方委派，主管运营和主管财务的副总经理均是威立雅的资深管理人员，客户服务、管网管理、对外投资等重要部门也聘用了威立雅的中层管理人员。

威立雅带来的先进管理经验和运营模式使深圳水务集团迅速改头换面。刘睿发现，“它们的设备都非常先进，人员素质也特别高，很多博士生、硕士生。”

每月，在深圳当地的报纸上，还可以看到深圳水务集团公布的水质信息。

政府更像一个监督者。“具体管理和运营都是威立雅在做，政府只是在重大决策上表态。”资深水质安全专家白康认为，政府终于站在了“制高点”上，发挥“宏观调控”的职能。

如今，深圳水务集团已承担深圳90%以上的供水及污水处理业务，成为国内首个实现供排水一体化改革和运营的水务企业，并在服务水平、运营效率和技术实力等方面均处于全国

领先地位。

“深圳样本的成功应该是一个催化剂，推动水业市场化往前走。”刘睿认为，这条路，是目前最好的选择。

                                               (中国经济周刊)